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黄少安:用制度防止政府公权对土地的滥用

作者:黄少安点击次数:18   发布日期:2012-06-17

黄少安(长江学者、中央财经大学经济学院院长)

众所周知,中国人均国土面积很小,人均可用土地面积更小,人均耕地面积更加小。按道理,各地应该非常节约土地才是。可事实并不令人乐观,大量浪费土地的现象处处可见。为什么呢?因为土地太廉价,使用者太容易获得,拥有者也不太珍惜。政府可以利用权力征用农民的土地用于公共设施建设,给的补偿价格非常低,基本上是政府给多少就是多少,农民没有谈判资格和能力,于是政府就可以多征地,为什么不把广场建大一些、把路修宽一些、把办公楼盖大一些?更有甚者,各级政府动用权力,以公共用地名义廉价征用农民土地,却用于实业开发,有些是用于产业园、科技园,有些是直接给实业投资者办企业,有些给房地产开发商盖商品房,政府从中获取利益(实际上是掠夺农民利益)。

如果政府征用农民土地的权力受到严格制约,公共用地能够被严格界定,具体任何一项公共基础到底算不算公共设施、是否需要征地、需要征用多少土地、该征用何处土地等,都有公民或其代表和专家一起讨论鉴定,而不是由政府官员说了算,如果即使实际需要的公共用地,补偿价格也通过谈判确定,情况就会不同。如果法律和政策严格规定,政府除开真正的公共用地外,无权利用政府权力征用土地,情况也会不同。如果企业不是能通过政府得到廉价土地,甚至有些外商企业或合资企业通过政府得到免费土地,企业也会节约用地。农民的耕地撂荒或半撂荒也是对土地的一种浪费,主要是因为耕种土地的单位成本太高,不合算。好在这种情况下,耕地还在。如果种庄稼能赚钱,耕地就不会撂荒。

可是,为什么一个土地高度稀缺的国家土地会廉价呢?使用者为什么能廉价获得呢?农民为什么也不像人们想象的那样珍惜和利用土地呢?根本原因在于:第一,产权不明晰。没有谁有足够动力和能力保护土地。农村土地属集体所有,可是谁是集体?谁是集体代表?村里的村长们?他们其实不会抵抗政府对土地的征用,因为他们从中至少不会受损,甚至受益。尽管土地承包法明晰了农民个人对土地的承包经营权,而且延长和保护,物权法也对它实施物权保护,但是难以抗拒强大的政府力量对土地的征用。

十七届三中全会的决定,显然强化了土地承包经营权的保护,也意味着承包经营权将更加延长。而无限延长、法律严格保护而且可交易的土地经营权与所有权的差异是很小的。还规定集体土地转换为建设用地不再需要经过政府征用,而是直接交易。这是好的信号。我相信这有利于保护农民的土地权益和节约土地。第二,市场机制不起作用。经济学的基本原理告诉我们,稀缺物品一定是贵的,市场供求关系决定商品价格。可是这一原理作用的前提必须是市场机制的存在和发生作用。而中国现在是政府既出于自身利益,也有认识不够的因素,强行干预土地交易、超量却低成本征用公共用地、假借公共用地名义低成本“征用”商业用地,这造成市场机制很难发挥作用。

按照前面分析的逻辑,好像自然可得出结论:即明晰产权和发挥市场机制的作用就行。其实不然。因为政府的行为扭曲了市场机制或不让市场机制起作用,所以解决问题的根本途径在于严格限制政府权力和约束政府行为,从制度上防止公权对私权的侵犯。如果不能限制政府、尤其是地方政府的权力,即使法律明晰土地产权,也难以得到有效保护。如果地方政府的权力不能得到有效约束,十七届三中全会决定规定的内容执行起来就会打折。当然,如果能够严格限制地方政府权力、严格约束其行为,土地就可能得到更好的保护,土地就能自由地交易和集中,就能提高规模经济。这样,耕地就值钱了,农民就不会撂荒了,也不会浪费宅基地了。谁要无理征用其土地,他们保护的动力就更强了,关键是保护好的可能性就更大了。如果愿意交易(包括被征用、转让、入股等),获得的收益也会更大。这样,土地就贵了,使用者就不得不节约。